杨舟平

摘 要：十八届三中、四中全会要求各级纪委（纪检组）切实全面履行起党章所赋予的监督责任。加强法院纪检监察工作，确保司法公正廉洁，既是巩固执政之基，维护社会公平正义的必然要求，也是关乎司法公信度，直接影响人民法院改革成败的大事。笔者身处基层法院，工作在纪检监察一线，对当前基层法院纪检监察工作现状有所了解，从而进行了深入思考，分析原因，提出了在当前司法改革中纪检监察工作运行机制的对策建议。

关键词：司法体制改革 基层法院 纪检监察

全面依法治国核心是依法，而现代国家最基本的特征与标志，莫过于民主与法制。美国当代著名的法哲学家德沃金说：“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”。我国古人也说：公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关。可见法院、法官在司法体制改革中的分量，而担负法院内部监督职能的纪检监察机构，不言而喻更是责任重大，要求严格。反腐倡廉建设从没像今天这样提到应有的高度和力度，十八届三中、四中全会要求各级纪委（纪检组）切实全面履行起党章所赋予的监督责任。加强法院纪检监察工作，确保司法公正廉洁，既是巩固执政之基，维护社会公平正义的必然要求，也是关乎司法公信度，直接影响人民法院改革成败的大事。

一份权威统计表明，人民法院审理的80%案件一审在基层法院，人民法院查处的80%的法官干警违法违纪现象发生在基层法院（近年中高级法院法官干警违法违纪现象呈迅速上升趋势），可见在深化司法体制改革中, 加强基层法院纪检监察工作更是法院系统改革中队伍建设的重中之重，本文试就基层法院纪检监察工作目前面临的困惑、原因和对策做一探讨，以期抛砖迎玉。

一、当前基层法院纪检监察工作现状

（一）存在问题：一是弱，无法监督。目前基层法院从事纪检监察工作的人员少，机构不健全，配备不合理，审判业务不熟悉，年龄偏大，人员参差不齐，办公装备差。极个别基层法院甚至多年未配纪检组长，部分人员较少的山区法院没有监察室，设有纪检组和监察室的法院，也是纪检组长和监察室主任两人，纪检组未设副组长和成员，监察室未配备干事；有近一半的纪检组长从党政机关调入，没有法官资格，年龄在五十岁左右；有近三分之一的纪检组长任职超过两届；90%的纪检组长都是出身地工作的本地人，从法院内部产生的纪检组长一般都在本院工作满十年以上；具有法官资格的纪检组长大多希望转任副院长，不安心纪检工作；监察室主任大多从审判一线的庭长转任，以60后为主，有种退二线的活思想等等；再加上个别基层法院一把手，将人、财、物等重要敏感事项运行有意不让纪检组长知道，搞暗箱操作。由于有以上主客观原因，基层法院的纪检监察机构无法正确充分履行监督职责，执纪问责就更弱化了。

二是软，不敢监督。本该履行“监督的再监督，检查的再检查”，但有些纪检组长长期在一个单位，长期与监督对象一个锅里吃饭，睁一只眼闭一只眼，多一事不如少一事，你好我好大家好，听之任之，当好好先生。还有虽然发现中层和一般干警的违纪问题，但个别一把手怕追究主体责任，大事化小，小事化了，纪检组长也迎合一把手意见，点头同意，甚至按一把手授意，出面与上级法院纪检监察机构或县区纪委“协调”。对班子和班子成员的监督更是写在纸上，成为只会说同意的纪检组长。

三是散，不会监督。部分纪检组长从党政机关调入，对法律业务不熟悉，办案流程不了解，廉政风险点评估不足，不知从何下手监督，监督不得要领，击不准要害，甚至乱监督，让监督对象不服气。

四是懒，不愿监督。心里有活思想，天天跟大家在一起，又住同一栋楼，又在这个单位退休，有种何必得罪人的活思想，失职缺位错位。有的纪检组长甚至认为，在班子自己排名又靠后，“三转”之后又不分管业务、政务、事务等工作，个别干警也认为成了啥都不管的领导，因而有种莫名的失落感，边缘化，干脆啥都不说，啥都不管，无所事事。

凡此种种，不一而足，虽是少数，但的确存在。当然目前法院纪检监察干部队伍总体是好的，无私无畏，铁面执纪。

（二）面临困惑

一是“上面九级风浪，下面纹丝不动”。这是王岐山同志近日痛批地方个别党委（党组）不履行主体责任，纪检干部不履行监督责任，不作为。这种现象在个别基层法院仍然存在，纪委及上级法院要求加大办案力度，但由于审判权和司法行政权过分集中在一把手，再加上个别法院一把手怕影响政绩不让纪检监察机构查案办案。

二是违纪现象存量不少，查处不多。一方面信访举报渠道不畅，另一方面举报有价值线索不高，成案率低。还有面对新常态，违纪法官反调查能力增强，警觉度提高，但纪检干部的办案水平未能同步提升，不能完全适应目前日益严峻的反腐败形势。

三是主体责任追究泛化。一把手一方面想严管队伍，严查违纪违法，另一方面又心存顾虑，怕查出问题后又追究一把手的主体责任，所以对查办案件工作又爱又怕，又拉又压。

四是监督责任缺乏可操作性，事前预警走样，事中监督真空，事后监督无从着手。监督与被监督本身是对矛盾，加上无明确的可操作的监督办法和方式方法，名不正则言不顺则事不成，无红头文件可据，则监督成了狗拉耗子多管闲事，没事找事干，监督者不但不配合甚至给拒绝监督形成籍口，使纪检监察干部非常尴尬，作为也不是不作为也不是，监督只能成为口号。

二、产生现状的原因

（一）体制机制障碍。纪检组受党组领导，纪检组长是党组成员当然受党组书记、院长领导，这是基本的组织规矩，而按《党章》规定和十八届三中全会要求，纪检组的监督职责主要是同级党组，这就使纪检组长在实际工作中行使监督权时倍感角色尴尬，别说监督一把手，就是监督副职领导，工作也无法开展，由于职级相当，极个别基层法院纪检组长还比副院长低半格，一般都排名在副院长之后，又无明确的文件要求，监督细则，况且纪检组长的进退流转紧紧依靠本院党组特别是党组书记（院长）的推荐，所以对同级党组的监督只能是听起来、看上去很美！这也是屡屡出现法院领导干部，特别是一把手前“腐”后继的原因之一，往往在领导干部失足后剖析违法犯罪的原因时必有一条，监督乏力！可事实真的是纪检组长失职、渎职吗？！毋庸讳言，好的制度可以使坏人变好，不好的制度可以使好人变坏。

（二）领导重视不够。鉴于我国国情，任何事情只要领导重视，特别是主要领导重视，这项工作就好开展。目前的现状，特别是“两个责任”明确提上日程以后，纪检监察工作较前重视度增加，但实际往往是说起来重要，工作起来不要，工作完后忘掉甚或有意排斥，说与做两张皮，说是一套做又是另一套。

（三）观念陈旧偏差。大多法官干警包括个别院领导也认为纪检组是法院的一个工作部门，组长因是党组成员也算院领导，殊不知，按照《党章》要求和中央有关文件精神，明确规定：各级纪委（纪检组）是同级的一套领导班子，纪委书记（纪检组长）配备所在部门行政领导副职级干部，并参加所在部门党委（党组）。2009年中纪委、中组部等五部委办联合下发《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》规定：县纪委书记由同级党委常委担任的，排在资历相同的常委之前。只有为纪检组正名，纪检干部方能“言顺”，至于监察室确系法院内设工作部门。

（四）人员素质不齐。个别纪检监察干部尸位素餐，失职渎职，缺位错位，不作为甚至乱作为，做“聋子”、“瞎子”、“瘸子”干部，不为就不可能有位。

三、对策

目前，基层法院纪检监察工作的核心是认真贯彻落实中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》和深化司法体制改革总的精神和要求，以教育预防为根本，以制度建设为保障，以监督执纪问责为重点，以司法清明，法院清廉，法官清正为目标，实现监督全覆盖，反腐无禁区，腐败零容忍，最终形成法官干警不敢腐，不能腐，不想腐的局面。为此应积极探索，不断创新，丰富和完善纪检监察工作组织体系、制度体系、工作体系，构建一套行之有效，实际管用,科学的适合基层法院的党风廉政运行机制，使纪检监察工作步入规范化、制度化，树立监督的权威性、独立性。

首先，从组织体系上，笔者建议，基层法院必须设立纪检组、监察室（按2013年最高法院颁布的《人民法院监察工作条例》第7条基层法院叫监察科），纪检组长具备法官资格的应进审判委员会，不具备法官资格的应列席审判委员会，监察室主任同时列席院长办公会和审判委员会。纪检组成员不得少于三人，最多不超过五人，监察室主任自然是纪检组成员，同时兼任纪检组副组长，另外应吸收审判综合或行政综合部门主要负责人为纪检组成员，组成单数的领导机构更便于决策工作。监察室至少应配备一名干事，人员较少的法院应配备兼职干事一名，因为监察室主任一人办案也罢，办访也罢明显不合法，属违规办案办访，当然重点案件纪检组长应亲自上手。纪检组长的任命在级别不提高的前提下可参照一把手的任命程序提级任命，提名考察也由上级法院党组、纪检组协同上级组织部门考察，同时任职回避，异地交流，退休后组织、工作、工资关系转由上一级法院。纪检组长的排序和分工按照中纪委的“三转”要求，参照湖北省委2014年6月5日制定的《关于纪委书记（纪检组长）排序及分工意见》，明确纪检组长在党组中的排位，不论资历先后都排在副书记之后，其他党组成员之前，专司其职。也可步子再大一些，为了反腐大任，将一些资深合乎条件的纪检组长任命为党组副职，这样监督就更具权威性。监察室主任任命，可由基层法院党组、纪检组推荐，上级法院党组、纪检组考察任命，如此纪检组长、监察室主任定能挺直腰板，大胆监督，查办案件无后顾之忧，监督乏力现象从根子上解决。至于纪检组负责人的称谓，笔者建议，既然党委、纪委负责人叫书记，党组负责人也叫书记，对应起见纪检组负责人也叫书记，这样称谓统一似乎更便于工作。关于基层法院纪检组由纪委派驻还是“单住”，笔者以为鉴于法院工作在依法治国中的重要性，业务性较强的特点，宜设“单住”纪检组，但接受县区纪委和上级法院纪检组双重领导，以上级法院纪检组领导为主。纪检组长和监察室主任任职资格宜从具备法官资格的人员中产生，按现有司法体制法官员额制改革要求，按法官对待但不占法官员额职数，这也符合中央司改办改革精神，因为办法官的案子与办其他违纪对象的案子显然查办难度会更大一些，办案人特别是纪检组长和监察室主任必须法律业务精通，这样对违纪法官的查处，处理，不但违纪者服气更重要的是查处有力，明察秋毫，露头就打，精准发力。

其次从制度体系上，笔者建议一是建立不愿腐的自律机制。不断完善明确细化法官干警的道德准则和行为规范，把教育放在首位，把他律变为自律，把约束变为自觉。同时设立勤廉保证金制度，每年年终依据本人勤廉情况，由纪检监察部门牵头，实行最严格最权威的勤廉考核，打分公示公布成绩，记入本人档案，退休时根据其从业的勤廉指数一次性发放勤廉保证金，数量不妨大一些，直接与工资挂钩，法官干警每当有违纪违法想法时，自会掂量孰轻孰重，因为任何违纪违法都与利益有关，违纪违法成本越高则违纪违法现象越少。二是建立不能腐的防范机制。对法院的每个部门进行廉政风险点评估，纪检监察机构除事前预警外，从“事中”开始发挥监督作用，不要亡羊补牢，实行“事中”监督全覆盖，在司法行政综合工作监督中，比如行之有效的财务双审双签制，一把手末位表态制、“三不”直管制，“三重一大”集体把关制，会议形成决议、文件起草后纪检组长主要审核监督，签字背书是否按会议决议起草文件。业务监督方面，凡经审判委员会讨论的案件纪检组长主要监督签字背书是否按审判委员会决议按时制作判决书，合议庭办理的判决案件由监察室主任监督签字背书是否按合议庭决议按时制作判决书，其余案件的监督权由所在部门廉政监察员行使，廉政监察员办理的案件监督权由庭长行使，主要从是否超审执限、是否公开审理、未公开审理是否合规方面签字背书监督。“事中”监督不是参与，不是参与案件的审理，也不是干涉，而是履行检查的再检查，监督的再监督职责，行使的是“事中”监督权，既不越粗代庖也不缺位失职。所有这些管用有效的监督办法需要上级法院或纪委机关或领导机关以红头文件形式印发基层法院，制定《纪检监察机构监督全覆盖细则（办法）》，这样可大大减少违纪违法概率，避免亡羊补牢，也不致使监督“空转”，写在纸上喊在嘴上，纪检监察干部也好名正言顺、理直气壮履行职责。当然还要发挥比如人大、政协、检察院、舆论、社会各界人士等的外部监督作用。三是建立不敢腐惩治机制。对腐败零容忍，反腐无禁区，有腐必反，除恶务尽。一把手或其他院领导阻扰反腐、纪检监察干部若有腐不反或反不彻底或袒护“轻”反，一律严格按“两个责任”从严追究。当然在追究主体责任方面，笔者建议，下“追”一级即可，比如班子成员出现问题，追究一把手的主体责任，中层干部出现问题追究主管领导主体责任，一般法官干警出现问题追究中层主要负责人的主体责任，主体责任的追究不能“泛”化，否则一把手是不会真心支持纪检监察机构查办案件的。

最后从工作体系上，笔者认为日常化是关键。按构建警示训械防线要求，抓早抓小抓苗头，体现执纪人文关怀，扯扯袖子提提醒，让“迷途”干警及时“知返”。给诬告错告的法官干警及时还一清白，甚至同范围恢复名誉，及时维护法官干警的合法权益，成立法官干警维权委员会，与法官干警违法违纪举报中心实行两块牌子一套人马，切实实行违纪违法必究，诬告错告必查的工作格局。另外也可参照公安机关的督察长制度，强化审务督察，对党组会，院长办公会，审委会，院务会决议执行情况，上级法院及领导机关交办事宜的办理情况及时督办，强力督察。另外对重要时间节点（如春节等节日），特殊场所（如饭店，娱乐场所）包括干警上下班情况等加强日常性巡查，点名道姓公布巡查结果，驰而不息维护中央八项规定铁律和坚决反“四风”。

总之，在深化司法体制改革中，法院纪检监察工作的改革是法院改革的重头戏，有着极端重要性。“郡县治，天下安”，基层法院是法院工作的基础，只有从体制、机制等核心方面按习总书记对反腐的总要求，以猛药去疴、重典治乱的决心，以壮士断腕、刮骨疗毒的勇气，大胆革新，则依法治国指日可待，中国梦指日可待！

（杨舟平，男，1966年12月生，大学文化，陕西省凤翔县法院党组成员，纪检组长，审判委员委员，党总支书记，四级高级法官，凤翔县法学会副会长，联系电话13359171212）