韩利明

习近平总书记关于政法工作的重要指示对新时期检察工作提出了新要求和新期待，修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》也进一步加强了检察机关的法律监督职能。检察机关应该以此为契机，对法律监督权力进行重新调整和布局，积极构建与新形势新法规相适应的检察权运行机制。检察权运行机制包括上下级检察院之间检察权的运行机制和同一检察院内部检察权的运行机制。本文结合工作实践，拟初步探究基层检察院内部检察权运行机制相关问题，以期为有关方面加强和改进基层检察工作提供参考。

一、理顺载体：合理设置内设机构

内设机构是检察职能得以实现的组织载体。建国以来，检察机关内设机构设置几经调整和改革，日趋规范与完善。但是目前基层检察院内设机构设置仍然存在诸多问题，影响了检察职能的发挥和检察权运行的效果。一是机构设置混乱。以宝鸡市检察机关为例，最多的基层检察院设有15个内设机构，最少的基层检察院只有8个内设机构。二是职责分割不清。以检委会工作为例，全市12个基层检察院中，有的将此项工作归由案管中心负责，有的由办公室、侦监科或政工科负责。三是人力资源分散。基层检察院为了与上级检察机关业务部门对口，设置一些没有必要设置的机构，“一人科”、“二人科”大量存在，分散和浪费了人力资源。四是工作失衡严重。由于内设机构职责划分过细，一些内设机构干警常年超负荷工作，而一些内设机构由于业务特点，每年除个别阶段之外，相当一部分时间无业务可干。五是职能发挥不佳。目前基层检察院在内设机构设置上不顾实际，盲目求全，反而影响了检察职能的发挥。比如，许多基层检察院民事行政检察科、控告申诉检察科、监所检察科只有一两名工作人员，只能应付日常工作，无法处理突发事件和疑难复杂案件。

针对上述问题，关于基层检察院内设机构设置，笔者认为，一要合乎基层实际。基层检察院内设机构设置不能片面强调与上级检察机关整齐对应，应当与其干警数量、业务实际相适应。上级检察机关在单项业务考核中，也不要轻易将基层检察院是否设有专门机构作为此项工作是否得到重视并正常开展的依据。以凤翔县检察院为例，反贪局年均办案15件，反渎局年均办案3件，反贪局业务量是反渎局业务量的5倍，而人数仅是反渎局的2倍，实践中反贪工作业务繁重，在办案中经常要向其他部门抽调干警，反渎局则常处于无业务可干的情况。因此完全可以把反贪局和反渎局这两个机构合并，设立职务犯罪侦查局，既有利于平衡反贪、反渎这两个部门的工作压力，又可以增加侦查机关“大兵团”作战的能力。二要合乎效率原则。针对基层检察院办案任务繁重的实际情况，其内设机构设置必须有助于节约司法资源，提高检察权运行效率。比如基层检察院民事行政检察部门只为上级检察机关提供民事行政抗诉线索，并不独立办案，因此没有必要独立设置。再如，现行侦查监督部门与公诉部门分开设置，造成批捕和公诉办案人员重复劳动，浪费司法资源，完全可以将这两个部门合并，由一个机构来行使批捕、公诉、侦查监督、刑事审判监督的职能。三要加强宏观指导。上级检察机关对于基层检察院内设机构设置要加强调研和指导，必要时应会同组织人事部门出台文件进行统一规范。但是要坚持原则性与灵活性相结合，不能搞一刀切，要为基层检察院因地制宜自主合理设置内设机构留有空间。比如，要允许基层检察院从工作实际出发，对存在的“一人科”、“两人科”进行合理整合，这样完全可能产生一加一大于二的效果。

二、规范主体：厘清职权职责界限

案件承办人、办案部门负责人、检察长和检察委员会是检察权力运行的决策主体。经过长期的探索实践与改革发展，各权力主体推动检察权运行的机制不断科学规范，保障了检察功能的正常发挥。但是从目前的基层实践来看，仍然存在有待改进的地方。主要表现在两个方面：一是权力划分不合理。根据有关规定，人民检察院办理刑事案件，实行检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定的三级负责制，是否立案、逮捕、起诉、采取强制措施等权利都集中于检察长和检察委员会，案件承办人无权决定案件处理结果。这种“审者不定、定者不审”的现状，有违司法亲历性要求，拖延了办案时间，影响了案件承办人的工作责任心和积极性，也为上级检察官滥用职权提供了机会。二是办案责任不明确。根据《人民检察院错案责任追究条例（试行）》（下称《条例》），承办人只对案件事实、证据负责，由检察长或者检察委员会对案件决定负责，导致案件承办人在提出法律适用意见时缺乏责任心。《条例》规定检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。这种集体讨论、人人负责，实则等同于无人负责。《条例》规定因案件事实、证据认定错误导致检察委员讨论决定案件出现错误的，案件承办人、办案部门负责人、主管检察长或者副检察长应当承担相应责任。这种层层审核把关、层层负责机制，也导致责任主体不明。

上述问题的实质，是在检察一体化语境下检察长与检察官的权力界限问题。检察一体化的主要内容是检察机关内部上级对下级的领导与指挥和下级对上级的服从与执行，是检察机关独立性的重要保障和检察职能统一行使的基本保证。在坚持检察一体化的同时，必须肯定检察官的相对独立性，否则就会出现效率低下、职责不明等问题。为此，笔者认为应以当前检察实践中普遍探索实行的主诉检察官、主办检察官等制度为推手，逐步实现“授权于办案检察官，治权于检察长”。^[①]“授权于办案检察官”就是将是否立案、逮捕、起诉、采取强制措施等权利授予案件承办人，对于重大案件和疑难复杂案件，案件承办人可以决定将案件提交检察长或者检察委员会决定，使案件承办人权责相统一，激发其职责感和事业心，从而提高办案水平和质量。“治权于检察长”就是检察长不同意案件承办人的决定，可以决定亲自承办该案件，或者决定将该案件交于其他检察官办理。检察官是“法律的守护人”、“世界上最客观的官署”，^[②]仅对事实和法律负责，这是确定授权与收权时应坚守的一项基本原则。在不违背检察官客观性义务和合法性义务的前提下，如果一些事项由检察长或者检察委员会决定更有利于检察职能的统一行使，应当由检察长或者检察委员会决定。如对于符合作相对不起诉的案件，不管起诉与否，原则上是妥当与否，而非合法与否的问题。对于这类案件，如果完全放任案件承办人决定，就可能出现相同情形案件有的起诉、有的不起诉，甚至较轻的起诉、较重的不起诉等有悖公平正义、影响检察公信的问题。而由检察长或者检察委员会决定，可以统一裁量标准，避免个案差异过大。^[③]

三、扩充内容：增加完善检察职权

修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》所规定的检察刑事诉讼监督范围和检察民事诉讼监督范围更加宽泛。基层检察院应该从人民群众迫切需要但是检察权又落实不到位的检察工作盲区和薄弱环节入手，坚持观念创新、思路创新、机制创新、体制创新和方式方法创新，使新的法律规定尽快落地生根。

1、完善侦查监督机制。当前检察机关在侦查监督方面的主要困扰，是法律对监督的方法、手段和效力没有作出具体规定，检察机关除了批准逮捕外不能实质性地参与侦查，很难自行发现侦查机关违法办案的线索，只能依赖相关人员举报或者申诉。基层检察院应当尽快与相关部门联合发文，通过建立机制，改变目前“以申请被动启动”为主的局面，使“以职权主动启动”成为常态。具体制度设计为：建立检察引导侦查机制，对于重大、疑难、复杂案件，检察机关立案监督的案件等，由检察机关及时介入引导侦查；建立对拘留、搜查、查封、扣押、冻结等侦查强制措施的通报制度，公安机关、人民法院采取上述侦查措施应当及时通报检察机关；建立对指定居所监视居住的定期审查制度，人民检察院侦查部门应当对指定居所监视居住的必要性进行定期审查，以便在无必要性时，及时解除或变更强制措施。^[④]另外，修改后《刑事诉讼法》增加了非法证据排除、羁押必要性审查、审查批准逮捕可以讯问犯罪嫌疑人、对违法侦查的申诉与控告的处理等加强侦查监督的规定，检察机关应与相关部门协商完善落实上述规定的操作细则，依法加强对侦查活动的监督。

2、完善审判监督机制。1998年和2012年六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》都规定，“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”这就导致检察机关对刑事审判中违犯法定程序的行为不能当庭纠正，只能事后监督，缺乏实质意义。为了增强审判监督的亲历性和有效性，应当将审判监督由事后监督向庭前监督和当庭监督延伸。一是完善庭前监督。修改后的《刑事诉讼法》增加庭前准备程序，对此检察机关要与审判机关积极沟通协商，就庭前会议适用的案件范围、召集时间、参与人员、具体内容、效力等问题形成制度规定。在庭前会议上，检察机关可以通过了解情况、听取意见，对合议庭组成人员是否合法、有无应当回避的事由、是否遵守法律规定的时限以及诉讼权利保障、非法证据排除等问题进行监督。^[⑤]二是探索当庭监督。新修改的《刑事诉讼法》将量刑纳入庭审，使得检察机关可以通过量刑建议制约法院刑罚裁量权，这是对审判活动进行当庭监督的重要途径。同时，可以积极探索建议休庭的监督方式，当法庭出现程序违法、可能影响实体结果公正时，出庭公诉的检察官可以提出休庭或延期审理的建议，中止案件审理，使程序违法得以及时纠正。^[⑥]三是强化事后监督。根据新修改的《刑事诉讼法》第47条的规定，辩护人、诉讼代理人认为人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向人民检察院申诉，人民检察院应当及时进行审查，情况属实的，通知人民法院予以纠正。对于这项新规定，检察机关应当认真贯彻实施，加强对审判活动的监督力度。另外，实践中已经全面推行的检察长列席审判委员会制度，也是开展审判监督的有效方式，应当不断探索完善，使其真正发挥化解检审矛盾、降低抗诉风险的作用。

3、探索开展公益诉讼。修改后的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》为推进公益诉讼提供了根据和方向。首先，修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这项规定正式确立了民事公益诉讼制度。即将修改的《行政诉讼法》估计也将确立行政公益诉讼制度。检察机关长期关于公益诉讼的探索和实践由此有了法律根据。其次，本次《刑事诉讼法》修改，强化了检察机关的“公益代表人”身份，推进公益诉讼成了检察机关当仁不让的使命。根据修改后的《刑事诉讼法》第280条和第285条第2款，在独立没收程序中人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请，在强制医疗程序中人民检察院应当向人民法院提出强制医疗的申请，之所以由检察机关承担这些角色和使命，正是因为检察官本身的“公益代表人”身份。据此，“凡是公益之所在，皆为检察权之所极”。^[⑦]检察机关在推进公益诉讼中无根据、无方向的苦恼由此而解。在具体制度设计中，应该注意：开展公益诉讼的案件范围以法律规定为限；开展公益诉讼可以以督促纠错或起诉、支持起诉、提起公诉等方式进行；^[⑧]起诉的出发点在于维护国家和社会的公共利益，不可过度干预私法自治领域，否则会给人以滥权和擅权之嫌；检察机关介入公益诉讼，是对国家机关执法能力不足的补充与协助，而不能取代国家机关进行执法活动。

（作者单位及职务：凤翔县人民检察院检察长）

^[①] 参见吴建雄：《检察权运行机制研究》，载《法学评论》2009年第二期。　

^[②] 林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第1页。

^[③] 参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第38页。

^[④] 张兆松：《指定居所监视居住检察监督的程序构建》，载《人民检察》总第648期。

^[⑤] 参见：检察权运行机制研究课题组：《检察权运行机制研究》，载《中国检察》第22卷，第298页。

^[⑥] 参见：检察权运行机制研究课题组：《检察权运行机制研究》，载《中国检察》第22卷，第298页。

^[⑦] 参见：检察权运行机制研究课题组：《检察权运行机制研究》，载《中国检察》第22卷，第269页。

^[⑧] 参见：检察权运行机制研究课题组：《检察权运行机制研究》，载《中国检察》第22卷，第302页。