[关键词]预防职务犯罪出生产力 实践 困难 对策

[摘 要]习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”的重要论断为检察机关开展预防职务犯罪工作指明了方向。凤翔县检察院近年来以预防职务犯罪为切入点，为推动经济社会发展发挥了积极作用，但是领导体制有名无实、预防立法缺位、内部协作机制发挥不力、预防能力不高等问题，明显制约了预防职务犯罪工作的开展。目前，应当健全相关工作制度保障和推动领导体制有效运行，加快立法步伐以明确检察机关和一般预防主体的工作职责和权利义务，修改业务考核等相关制度激励其他业务部门参与预防工作的热情，通过制订岗位素能基本标准、建立预防专家咨询委员会、侦防一体等措施提高预防工作的能力和水平。

习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”的重要论断，对推动检察机关预防职务犯罪工作具有里程碑的意义。凤翔县检察院近年来始终把预防职务犯罪工作作为服务县域经济社会发展大局的切入点，深入推进预防职务犯罪工作，为促进反腐倡廉建设，维护社会和谐稳定，推动经济社会发展发挥了积极作用。本文以“预防职务犯罪出生产力”重要论断为指导，从凤翔县检察院开展预防职务犯罪工作的实践出发，就加强和改进预防职务犯罪工作略陈管窥之见。

探索与实践

1、加强领导，强化组织保证。一是根据人员变化，及时调整和充实以县委副书记为组长、县纪委书记和检察长为副组长的全县预防职务犯罪领导小组成员，不断完善工作制度，建立了由党委统一领导的预防工作机制。二是县委从2011年起将预防职务犯罪工作纳入全县年度目标责任考核体系，详细设定考核指标，使预防职务犯罪工作这项软任务有了硬指标。三是在各镇和部分部门、企业建立检察工作室，为在基层开展预防职务犯罪工作搭建了平台。

2、脚踏实地，开展个案预防。坚持办理一案，教育一片，治理一方的工作思路，对典型案件，积极开展以“一案一分析、一案一座谈、一案一建议、一案一教育、一案一回访”为内容的个案预防活动。在个案预防中坚持“四个必须”：必须下功夫调查研究，切实掌握发案原因和管理漏洞；必须制订方案，由主管领导审批后实施；必须提出检察建议，帮助发案单位总结经验教训，促成其制订预防措施；必须在职责范围之内，帮助发案单位落实预防措施，切实堵塞漏洞，有效保证了个案预防的效果。

3、突出重点，抓好行业预防。选择权力集中、资金密集、腐败易发的行业和领域，深入开展系统预防。与工商局等21个行政执法单位共同协商，建立了预防职务犯罪联席会议、信息沟通、案件线索移送协查、行业预防协助指导等制度。与民政局联合出台《关于加强民政系统预防职务犯罪工作的安排意见》，开展民政专项资金联合执法检查活动，有效推动了民政系统反腐倡廉建设。开展预防职务犯罪进市场活动，通过走访经销商和供应商，大力宣传预防职务犯罪知识，为杜绝国有企业职务犯罪发生营造了良好的外部环境。

4、围绕大局，搞好专项预防。一是开展涉农职务犯罪专项预防。对近三年来涉农职务犯罪情况进行专项调查，在此基础上举办研讨会，邀请涉农单位的领导共商涉农职务犯罪防治对策。二是开展工程建设领域专项预防。加强对招投标、物资采购、资金使用和工程质量验收的监督，开展行贿犯罪档案查询，积极预防政府性投资重点工程建设项目中的职务犯罪。三是开展换届选举专项预防。通过举办法制讲座、编印宣传资料和加大涉及换届案件线索查处力度等措施，服务和保障换届选举工作。另外还开展了渎职侵权职务犯罪、食品安全监管等专项预防活动，取得了良好的效果。

5、丰富形式，抓好宣传教育。一是举办法制讲座。巡回各镇、部门和企业开展法制讲座，三年来集中受教育多达3000余人。二是建立警示教育基地。在县委党校建成了全县预防职务犯罪警示教育基地，已有94个单位近4000人接受警示教育。三是加强新闻媒体宣传。对查办的震动大、效果好的典型案件，利用报刊、广播、电视、网络等新闻媒体，开展法制宣传，教育公民自觉守法。四是灵活宣传教育形式。利用建设廉政宣传墙，在公共场所播放廉政公益广告等措施，扩大预防工作社会影响；引导各预防成员单位以歌舞、书画、文学创作等形式，推动预防文化建设。

困难与瓶颈

1、党委统一领导的预防工作机制尚未真正发挥作用。虽然全县成立了预防职务犯罪领导小组，并将预防职务犯罪工作纳入年度目标责任考核体系，但是由于缺乏联席会议制度、查办和预防职务犯罪情况通报制度、专项预防研究部署制度、预防成果推广应用制度等一系列制度的保障和推动，使得党委统一领导的预防工作机制没有有效运行。比如，县预防职务犯罪领导小组很少专题研究部署预防职务犯罪工作，领导小组办公室与许多领导小组成员单位之间，除了年初下发工作要点、年底要求上报工作总结外，中间几乎不再发生任何业务联系，没有形成检察机关专门预防与预防主体内部预防有效联动的工作局面。即使建立预防联席会议的单位之间，往往只是召开一次联席会议、签订一份工作制度就完事了，对会议发起、议题提交、会议决定事项的监督落实等没有操作性规范，其长效性难以保证。

2、缺乏法律依据使预防职务犯罪工作缺乏刚性约束。当前，已有部分省、自治区和较大的市制订了预防职务犯罪的地方性法规，我省尚未制订预防职务犯罪的地方性法规，国家层面的预防职务犯罪立法也未出台，使得开展预防工作没有法律授权，而检察机关又不拥有超越其他部门的特殊权威，无权对其他部门发号施令，工作中面对预防对象的消极态度，往往无计可施。比如，检察人员在开展预防调查中，需要有关单位和人员如实、及时提供与预防职务犯罪有关的文件资料，或者就预防职务犯罪事项所涉及的问题做出解释和说明等等，但是由于缺乏法律授权，有关单位不予配合也只好作罢。对于预防建议，发案单位领导从其自身利益考虑也并不总是愿意采纳这些建议。一旦发案单位拒绝采纳检察建议，由于缺乏法律约束力，除非惊动县委政府出面协调，否则预防建议多半无果而终。

3、检察机关内部预防职务犯罪工作机制还不够健全。2000年最高人民检察院下发《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，要求“建立由检察长协调各有关部门参加的会议制度，组织、部署和落实检察机关预防工作”。2002年最高人民检察院出台《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》，要求反贪、反渎、公诉、侦监、监所检察、控申、民行等业务部门均在其各自业务范围内参与预防工作，职务犯罪预防部门对预防工作进行统一组织和协调。然而，时至今日，这两项制度在基层检察院还没有得到很好的落实，职务犯罪预防工作在不少地方仍然是预防部门一家在唱“独角戏”。许多基层院的领导和干警认为，职务犯罪预防工作是专职预防部门的事，与其他业务部门无关。因而出现业务部门就案办案、预防部门就预防搞预防的片面做法，不能形成以打促防、以防助打、打防结合的良好互动局面。

4、预防职务犯罪专业化水平有待提升。作为预防职务犯罪的专门机关，检察机关自身的预防工作水平也有待提高。一是研究不够深入。检察机关更多地注重了案件的查处和办理，对职务犯罪的规律特点、案发单位的运行机制分析不够；对重点领域、重点行业、重点区位可能产生问题的专业性研究还不够，推进工作的长远规划和系统机制还不完善，手段和方式还不丰富。二是知识不够全面。在现实生活中，预防对象因其业务性质的不同，呈现出的特点也千差万别。预防工作人员由于个人知识水平的局限，对这些特点了解不多，在具体的预防工作中存在着放空炮、瞎指挥的现象。三是侦防信息不畅。由于侦防脱节，预防工作人员不能及时全面掌握发案原因、环节和作案手段等第一手材料和信息，无法对犯罪主客观方面进行深入调查、分析和研究，影响了预防措施的针对性和实效性。

对策与建议

1、健全领导体制。当前应该继续探索完善相关工作制度，保障和推动党委统一领导的预防工作机制有效运行。比如：建立会议制度，领导小组每年年初召开一次由全体成员参加的会议，分析工作形势，明确年度任务；建立任务分解制度，领导小组办公室每年年初依据职责分工，对各成员单位分解预防任务；建立信息共享制度，依托预防职务犯罪工作简报等形式，及时编发各成员单位工作信息，作为掌握工作情况、交流工作经验、推动面上工作的重要平台；建立考核制度，将预防职务犯罪纳入党委政府的业绩考核。[1]在推进党委统一领导的预防工作机制的同时，检察机关还应该与存在风险隐患、需要重点防范的预防主体，建立预防职务犯罪联席会议机制，“对联席会议的运作，从会议发起、议题提交、会议纪要形成、会议措施的监督落实等各个环节制定操作性规范，并作为普适性的要求，像企业ISO标准一样推行并运用于检察机关与不同行业、部门的联席会议制度之中”。[2]在推进党委统一领导的预防工作机制和预防联席会议机制中，检察机关应该始终立足法律监督职能，既不能无所作为，也不能越位监督权去行使行政权。

2、加强内部协作。实践中，其他业务部门并不把预防工作当作份内工作，究其原因，主要是缺乏激励机制。因此，应当从考核入手，在对其他业务部门进行业绩考核时加入预防职务犯罪内容，利用考核的指挥棒作用，促使各业务部门积极参与、配合预防工作。比如，在对公诉业务进行考核时，可以将“分析起诉、不起诉、抗诉以及裁判无罪等案件情况和存在的问题，对预防职务犯罪问题提出对策意见”作为基本分项目，将“针对审判活动中存在的问题，提出预防职务犯罪的检察建议”作为加分项目。再比如，在对自侦业务进行考核时，可以将“结合查办的职务犯罪案件，针对发案单位在管理和制度方面存在的问题，提出预防职务犯罪的检察建议”作为基本分项目，将“分析查办职务犯罪案件的情况，研究职务犯罪的发案规律和特点，对预防职务犯罪问题提出对策意见”作为加分项目。基本分项目应定位于各业务部门每年必须履行的预防工作职责,加分项目应定位于各业务部门在履行预防工作职责中的探索创新。另外，着眼预防职务犯罪社会化不断深入、预防需求不断增大与检察机关预防部门人员短缺、无暇应对的实际，可以将与领导小组成员单位的联系任务分解给各个业务部门，将个案预防任务交给自侦部门，既能减轻预防部门工作压力，又能激发各业务部门自觉参与预防工作的意识。

3、加快立法步伐。预防职务犯罪立法涉及方面较多，笔者仅从基层工作实践的迫切需要出发，就预防职务犯罪立法提出三点建议：一是对行贿行为提出规制措施。我国不论是从立法、司法还是执法层面，对行贿行为的惩处均不够有力。以凤翔县检察院为例，每年都要查处一定数量的受贿案件，但多年来未查处一起行贿案件。即使在查询行贿犯罪档案时，对于明知有行贿行为的企业和个人，也因为没有构成犯罪而无法采取限制措施。建议有关部门在进行预防职务犯罪立法时，从营造公平诚信的市场经济秩序出发，在现有法律的框架内，对于有行贿行为的企业和个人，规定取消上市公司资格、取消经营某项产品的资格、取消招投标资格等惩处措施。二是明确规定一般预防主体的职责义务。许多国家机关、国有公司、企业、事业单位在开展预防职务犯罪工作中，除了举办法制讲座、参观警示教育基地之外，再就不知道干什么了。如果能够通过立法，从政务公开、收入申报、重大事项报告、财务监管等方面提出工作措施，对于未能执行这些工作措施导致本单位人员发生职务犯罪的建立问责机制，将有效改变一般预防主体开展预防工作无从下手、消极应付的不利局面。三是赋予检察机关采取必要的预防措施的权利。比如，赋予检察机关在开展预防调查中可以要求有关单位和人员如实、及时提供与预防职务犯罪有关的文件资料，可以要求有关单位和人员就预防职务犯罪事项所涉及的问题做出解释和说明等权利，这些都是开展预防调查所必须的措施。再比如，赋予检察建议法律效力，被建议单位无正当理由不接受建议或者不予以整改，造成危害后果的，应当予以问责。

4、推进专业建设。一是制订岗位素能基本标准。要运用现代人力资源管理理论和方法，对检察机关预防岗位所应具备的素质能力要求进行准确提炼、概括、归纳，制订出科学准确、完整规范的素能基本标准，并以此为主要依据，构建符合预防人员成长规律的教育培训体系，建设高素质专业化预防队伍。二是落实侦防一体化。检察预防脱离了具体的办案工作，就抛弃了检察预防固有的功能优势。预防工作人员只有参与查办案件，才能熟悉案件发生的原因，了解涉案人员思想演变的轨迹，发现职务犯罪形成的体制、机制等方面的漏洞，提出有质量的预防对策。需要注意的是，预防部门同步介入侦查，不应简单地理解为是预防人员协助侦查部门突破案件，而是从预防工作需要出发，旁听供述，进行讯问，获取开展预防工作的第一手材料。三是建立预防专家咨询委员会。预防职务犯罪涉及不同行业，预防人员必须熟知每个领域的法律法规、职能运转、规章条例，才能对诊下药，防微杜渐。为了解决预防人员的知识局限对预防工作的影响，可以邀请本地经济、法律、金融、建设、审计、会计、环保等领域的专家，建立预防职务犯罪专家咨询委员会，帮助预防部门解决预防工作中涉及的专业难题，克服“隔行如隔山”的现实困境。

（凤翔县人民检察院 李永博）